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基层民行检察实现司法规律与 “三个效果”相统一的困惑与路径探究
时间:2010-07-14  作者:钱汗飞  新闻来源:浙江定海  【字号: | |

  基层民事行政检察要实现政治效果、社会效果、法律效果“三个效果”的有机统一,必须充分考量其与司法规律之间的关系,也即民行检察的监督内容是否合法、监督形式是否合理以及监督范围是否合度。本文试就基层民事行政检察工作与“三个效果”和司法规律之间的关系和存在问题略作粗浅探索,以期为寻求新时期民行检察的创新路径抛砖引玉。

  一、民事行政检察工作与司法规律的关系及面临的挑战。

  由于受政治体制、机制、文化、经济、社会条件、法官素质、职业伦理等多种内外部因素的影响和制约,我国民事行政审判的司法规律也呈现出独具一格的特征。因此,要充分把握我国现阶段民事行政审判司法规律的本质特征,必须从有中国特色的社会主义民主政治和初级阶段的基本国情出发,实事求是地对我国的民事行政司法权做出功能定位,赋予它实际能够承担和实现的功能。[1]

  在不同层次的意义上,民事行政司法规律的内涵是不同的。民事行政司法规律的内涵至少包含三个层次:(1)民事行政司法权配置的规律;(2)民事行政司法权运作的规律;(3)民事行政司法活动的规律。[2]目前,检察机关民事行政监督由于立法不完善,制度不健全,检法两家认识不统一,致使基层院民行工作司法权配置不清、检察监督权运作难度大,加上民行检察起步晚、人员少、力度小,以致民行监督成效不明显,创新工作难以开拓,要完全遵循司法规律深入开展督促起诉、执行监督工作更是阻力重重,少数基层院民行工作局面难以打开,部分基层院民行检察干部存在消极畏难情绪,工作方法不多、措施不力。因此,在这种民行检察执法语境尚没有明显改变的情况下,探索我国民事行政检察监督的内涵扩展和创新做法,无疑是对我国当前司法规律的一种严峻挑战。

  二、基层民行检察实现司法规律与“三个效果”统一上存在的问题与困惑。

  (一)因再审审级设定没有法律的刚性规定,致使一审抗诉案件的再审大都由原审法院承担,导致改判率低。

  一直以来,我国法律体系并没有对抗诉再审审级作出刚性规定,致使很多由检察机关抗诉再审的案件往往还是被遣回原审法院。而想让再审案件改判,主要依赖于司法官的良心、对司法独立的信仰以及司法职业道德等,[3]由于很多抗诉案件均是争议较大或复杂疑难案件,一审判决时大部分已经过审判委员会研究讨论,那么当这类案件被再审时,因组成不可能有大的改变,最后势必造成改判率低的后果。修改后的民事诉讼法虽然对再审审级作出一定的设定,规定可以由上级法院审理,但由于法院系统内部上下之间的关系,裁定由该上级法院自身审理的概率并不大,这种审级上的不明确设定和执行上的不规范做法,导致民行抗诉改判率一直不高,影响人民群众向检察机关申诉的积极性和抗诉的法律效果,也是民行抗诉“三个效果”无法达到统一的重要原因。

  (二)因二审抗诉由省级人民检察院决定,致使审查时间周期长、效率低,最终影响抗诉的监督效果和改判率。

  对二审民事行政案件是否可由基层检察院提请市院向省院抗诉,从浙江省的情况看,经过了由肯定到否定再到肯定的过程,那么其实际效果如何,是否经得起实践的检验,是不断探索并争议的议题。我国民事诉讼法规定二审案件是否抗诉由省级人民检察院决定,这样如果基层检察院受理了二审可抗诉的案源并立案和提请上级院抗诉,势必要经过从由基层检察院建议提请市院抗诉,然后由市院决定是否向省院提请抗诉,再由省院审查后决定是否向同级人民法院提起抗诉。即一个基层检察院如果要对一件二审案件抗诉,必须经过三道程序和三个层次的审查,期间程序之复杂、办案周期之长难以想象。且因省级检察院案多人少,这类案件到了省院后少至几个月到半年多要一年多才能被最终决定是否向法院抗诉。由于以上原因,由基层检察院办理二审抗诉案件效率低是在所难免的,自然也就很难较好地体现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

  (三)行政案件社会阻力大和监督机关本身存在的畏难情绪导致行政诉讼监督率低、社会效果和政治效果较难体现。

  行政案件不但被申诉当事人是行政机关,而且其性质决定其的主体身份地位隶属于政府的一部分,其所行使的职能也是政府职能的一个分支。那么一旦发生行政诉讼案件,势必引起行政机关、政府的高度重视,也会引发社会和媒体的高度关注,如果诉讼败诉,其所产生的社会影响牵涉到方方面面的神经。为此,案件从案发开始就变成敏感案件,可能被设置种种阻力,审判机关审理这类案件可能会经历多重汇报,且一般案件均必经审委会研究这一关。面对这种景况,检察机关作为党委领导下的其中一个机关,要从中介入监督必定是难上加难,行政诉讼监督率低、社会效果和政治效果较难体现的瓶颈一时得不到有效解决。

  (四)督促起诉和执行监督因缺乏法律的有效规范,往往形成一头热现象,较难达到“三个效果”的有机统一。

  督促起诉是浙江省的首创性工作,也是当今社会背景下保护国有资产流失的一贴猛烈药剂。但因尚没有被上升到法律的高度,虽然已在检察系统开展多年,但具体如何操作,程序怎么走,法院是否配合,最后效果怎样,都是被广泛探讨的问题。尤其是在具体监督中,因可能涉及的职务犯罪和渎职犯罪,被监督机关往往会非常敏感,特别是对一些敏感部门的土地出让金、财政周转金、城建规费,因利益牵制等因素,被监督机关往往想竭力捂住,一个基层检察院要从中介入监督困难重重,最后导致督促起诉案件发现难、监督难、判决后执行难的局面。

  关于执行监督,高检高法两家到现在为止没有出台正规的意见性文件,使得执行监督这项工作始终犹抱琵琶半遮面,不得堂堂正正公开亮相,检察机关在具体监督中,终因其缺乏法律依据,使开展具体监督中名不正、言不顺,要达到“三个效果”的有机统一难度较大。

  三、存在以上问题和瓶颈的主要原因和重要因素。

  (一)民事行政检察自身宣传不够,司法活动面相对狭隘,是民行司法活动开拓难、效果难以体现的主要原因。

  因源于司法的局限性,加之司法活动的特性和司法机关主观上的懈怠和客观上的被排斥,使得民事行政检察在民众中的知晓度不高,一些新的创新举措难以得到党委政府的大力支持,其主要原因还是在于司法活动的宣传不够。由于考虑法院等部门可能产生的对抗情绪,很少看到基层检察院对阶段性民行工作成果在检察以外的媒体上进行大张旗鼓地宣传报道,以致民行职能成立十多年了,有很多群众甚至包括公务员还是不知道检察院民行部门的职能,久而久之使得民行抗诉案源匮乏问题得不到根本性解决,民行监督这条腿面临越走越短的潜在危险。可想而知,对某一项工作的不了解势必引起对这项工作的不支持,从而导致案源的不畅通,最后当然地制约了这些创新性工作实现“三个效果”的统一。

  (二)受司法权配置因素和绩效考核的影响,应该监督而无法监督或为考核而监督的现象时有发生,是导致不能很好实现法律效果和社会效果统一的主要因素。

  在我国现有司法规律框架下,检察院对法院的监督是平等主体间的监督,而非“上对下”的监督,法律监督权是程序性的权力,而非实体处分权,是体现制衡功能的平等主体间的监督,因此,检察机关启动程序后法院怎么判决,提出纠正违法意见后法院是否接受、是否纠正及怎样纠正,都由法院自己依法独立自主地作出决定,检察机关无权要求法院必须怎么判和怎么纠正。[4]因此由检察院抗诉后的再审案件最终怎么判还是由法院决定,检察机关对没有改判却明显存在错误的案件缺乏后续监督措施。

  司法公正与社会公正之间有时会产生差距,这种差距在任何国家都会存在,任何案件中都可能出现,因此只能尽力缩小,但不可能绝对的消除。[5]为促进司法的公正和效率,近几年绩效考核机制在公检法越来越盛行,机制本身的出发点是好的,也有利于激励职能创新,但如一味地追求绩效,单纯地为创新而创新,必然会引发有悖于司法规律的种种行径,公检法三家就可能会紧紧围绕考核各自为“政”,以追求考核效益最大化,甚至人为地设置被监督的屏障,致使作为法律监督机关的检察机关可能出现应该监督而无法开展或监督效果不理想但为考核而监督的现象。

  (三)法律不完善、民事行政检察监督尚处于起始阶段得不到相应地位,是民行检察监督司法权运作不畅和“三个效果”较难达到有机统一的直接原因。

  从我国司法规律看,对法律只有总则意义上的笼统规定,而没有分则具体条文的详细规定或其他法律和司法解释等的特别释明,要让一项创新性工作在司法范围和途径中全面铺开是不可能的。因为在法律没有详尽规定的情况下,被监督机关和配合机关会以“法无明文规定”的理由推开。检察机关开展督促起诉和对行政违法的监督,只是作为国家法律监督机关的身份履行总则意义上的监督督促职责,高检院的总体精神充其量只释明监督的性质和职能,而具体怎么操作,遇到实际问题时如何调和,至今均没有确定性的规则,从而影响了执行效果。此外,民事行政检察在行使监督权中因缺少必要的司法救济渠道,加上检法两家高层不能就相关监督问题达成一致意见,许多程序性问题只能呈单边热现象,致使在具体落实中的监督实效无法体现。

  四.民事行政检察实现司法规律与“三个效果”有机统一的有效路径。

  在现有法律体系不可能一下子完善的情况下,检察机关只能出动出击,勇于尝试,选择有效路径,努力实现服务发展与依法办案、法律效果与社会效果的有机统一。

  (一)在案件的选择和监督范围上尽量遵循司法权配置规律以求“三个效果”的有机统一。

  首先要把工作重心放在民行一审抗诉上。要按照诉讼经济、“三个效果统一”等要求,力争在反映民生问题和人民群众反映强烈可能损害国家利益和公共利益的案件上入手,探索与司法局建立民行案件信息共享机制,由律师事务所定期提交给检察机关准备立案的案件材料,多渠道拓展案源。在办理劳动争议纠纷、银行信贷纠纷等涉及到企业权益的案件中,充分运用行政协调、民事调解、和解机制,节省办案资源,提高办案质量与效率。要紧扣当前经济发展重点热点结合地方特色开展工作,切实体现监督实效,不能只一味追求案件的数量,要在案件质量上下功夫,有选择地进行监督,提高案件的采纳率、改判率和执行力。

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