非留置职务犯罪案件移送衔接程序完善刍议

 

陈瑜   米卿*

 

摘 要：《刑诉法》第一百七十条第二款仅规定了监察机关采取留置措施案件移送时先行拘留再进入下步刑事强制措施适用审查的衔接程序。但是实践中，由于《监察法》仅规定了留置一种完全限制人身自由的监察措施，对于部分不符合留置适用条件的职务犯罪案件，监察机关在移送审查起诉时并未也无法采取相应限制人身自由的措施，这给检察机关案件受理时的衔接带来了操作上的空白。本文从非留置案件移送办理情况出发，提出了问题和对策，也希望冀此抛砖引玉。

关键词：监察措施；非留置案件；刑事强制措施；衔接程序；

 

一、问题的提出

《刑诉法》第一百七十条第二款规定：“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审査起诉期限。”该规定明确建立了采取留置措施的职务犯罪案件在移送时衔接的特殊程序，且该特殊衔接程序仅限于监察机关采取留置措施的职务犯罪案件。

根据《监察法》的规定，监察机关享有谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验、检查、鉴定、技术调查、留置、通缉、限制出境等监察调查手段，但是其中类似完全可控性限制人身自由的监察措施却仅留置一种。同时，《监察法》第二十二条规定：”被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。”此外，监察体制改革实践中，监察机关拟采取留置措施的，需要根据被调查人的身份情况报上级监察机关批准或者是报上级监察机关批准的同时报同级党委负责人同意。由于适用条件严格，导致轻微职务犯罪案件获批采取留置措施的可能性很小，轻微职务犯罪案件的被调查人在移送检察机关审查起诉时往往未采取任何类似于限制人身自由的措施。

本次刑诉法修正案仅明确了监察机关采取留置措施的职务犯罪案件移送检察机关时的衔接程序，对于实践中监察机关未采取留置措施职务犯罪案件的移送衔接仍未进行相应规定，这给检察机关办理监察机关移送的非留置案件衔接时的操作带了难题。从实践中案件办理情况看，以浙江省Z市为例，国家监察体制改革以来，监察机关共移送检察机关审查起诉的职务犯罪案件32件34人，其中，未采取留置措施的案件7件7人，非留置案件占案件总数的近四分之一。见下图：

                      浙江省Z市监察体制改革以来职务犯罪案件强制措施适用情况及处理结果

移送时的 监察措施	移送后的检察措施	检察机关 审查结果	判决情况	认罪认罚 情况	上诉 情况
留置案件25件 27人	逮捕25件27人	提起公诉25件27人	均判处有期徒刑以上刑罚	全部认罪认罚；仅1件受贿案中对1笔受贿事实有异议	无
非留置案件7件 7人	取保候审7件7人	提起公诉4件4人；不起诉3件3人	判处有期徒刑6个月至2年不等	全部认罪认罚，其中4人有自首情节	无

 

图中数据可见，非留置案件占到案件总数的21.8%，占比较高，且非留置案件处理以轻缓刑和不起诉为主。实践中，监察机关移送的职务犯罪案件未留置的原因主要有三个方面：一是案件事实清楚、案情单一、且涉案数额集中在10万元以下；二是涉案人员态度较好，部分有自首情节，未造成严重后果，且主动认罪悔罪配合调查并积极退赃；三是案件以贪污或者行贿人单一的受贿以及数额较小的挪用公款类案件为主。此类案件达不到监察法规定的留置适用条件，在监察调查阶段无法采取留置的监察措施，该类职务犯罪案件当事人在调查阶段除适用部分调查手段外，人身处于准自由状态。同时，由于对于未采取留置措施案件的移送衔接缺乏具体规定，导致实践中的做法各有不同，给案件移送检察机关审查起诉时的程序衔接统一带来了困难。

二、存在的争议

《刑诉法》第六十六条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以拘传、取保候审或者监视居住。”从该规定可以看出，《刑诉法》对强制措施适用的表述是“可以”，虽然其并未给出必须适用刑事强制措施的肯定答复，但也并未明确说明可以不适用任何强制措施。实践中，有证据证实涉嫌犯罪的前提下，司法机关等一般都会对犯罪嫌疑人采取强制措施，目的是确保刑事诉讼程序的顺利进行，并且对于轻微的刑事案件普遍采取取保候审的强制措施为主，这也成为了刑事案件办理中的一种惯例。

根据《监察法》的规定，监察机关仅有留置一种完全限制人身自由的监察措施，这导致实践中监察机关调查职务犯罪过程中出现了两种情况，一种是将被调查人留置在专门场所开展调查；一种是被调查人不需要采取留置措施，仅是根据监察机关的需要随时配合调查工作。同时，《刑诉法》仅明确规定了监察机关留置案件移送时应当先行刑事拘留再进入下步强制措施适用审查的衔接程序，是否采取拘留措施无选择余地，仅能在拘留后对下步强制措施适用类型进行选择。而对于非留置案件移送后是否适用强制措施却未进行任何规定。正是由于法律上缺乏对非留置案件移送时如何衔接进行规定，致使实践操作中出现了三种意见：

第一种意见，可以参照《刑诉法》关于留置案件移送检察机关程序衔接的规定，未采取留置措施的职务犯罪案件移送时应当对犯罪嫌疑人先行采取取保候审的强制措施，同时，由于《刑诉法》没有规定非留置案件先行取保候审后具体适用何种强制措施的审查期限，对此，在审查起诉的过程中，可通过羁押必要性审查的方式变更强制措施。

第二种意见，由于《刑诉法》并未对非留置案件移送后是否采取强制措施作出明确规定，因此，在《刑诉法》明确前，检察机关可通过加强与监察机关的协作机制，在监察机关调查的职务犯罪案件正式移送前，对非留置案件进行提前介入，对强制措施适用进行审查，并根据审查情况，在案件移送当天作出适用取保候审、监视居住或者逮捕等强制措施的决定。

第三种意见，现阶段仍处于监察体制改革试点期间，对于非留置案件移送时的衔接问题，在缺乏明确规定的情况下，地方可以根据实践情况对试点期间的相关问题作出规定。以浙江为例，浙江省监察体制改革领导小组在深化监察体制改革的意见中明确规定，监察机关移送案件前，可以提前15天邀请检察机关提前介入，同时，案件移送后，检察机关应当在移送后3日内作出适用何种强制措施的决定。虽然《刑诉法》已经就留置案件移送时的强制措施适用程序作出了规定，但是对非留置案件移送的衔接程序依然可以适用地方相关规定，解决程序衔接问题。[1]

《刑诉法》第六十七条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审：（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的……”。由此可见，《刑诉法》关于取保候审条件的要求是比较低的。从目前职务犯罪案件判决实际看，移送起诉并判决的非留置案件主要以有期徒刑（缓刑）为主。同时，由于监察机关的案件在移送检察机关后才算进入刑事诉讼程序，才可将被调查人称为犯罪嫌疑人，因此，与公安机关等侦查机关办理案件移送检察机关审查起诉有所不同，监察机关移送时属于不同部门法之间的衔接和案件当事人身份及适用程序性质的转换，而侦查机关移送则是在《刑诉法》框架内刑事诉讼程序的正常递进。

同时，非留置案件与留置案件移送均是基于涉嫌职务犯罪这一前提，且经过调查达到了犯罪事实清楚、证据确实充分才能够移送的。移送后，不管留置案件还是非留置案件，被调查人都因涉嫌职务犯罪并需要由检察、法院等司法机关作出最终的司法确认和处理。所以，对于非留置案件移送时的衔接和强制措施适用也应当进行明确的规定，从而避免实践中出现混乱。

三、完善的建议

由于《刑诉法》等法律并未明确规定所有刑事犯罪案件必须采取强制措施，同时借鉴我国侦查实践中的普遍做法，对非留置案件移送后如果简单比照《刑诉法》的规定，给予先行刑事拘留再进行适用取保候审、监视居住、逮捕等强制措施适用的审查，明显与监察体制改革的目的及宽严相济的刑事政策不符。此外，结合实践中职务犯罪案件，特别是非留置案件移送后认罪认罚比例高的现状，提出如下几类完善建议：

（一）试点延续期间在监察机关与检察机关出台的办案协作机制中予以完善

监察体制改革期间，国家监察委员会与最高人民检察院共同出台了《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》[2]，因此，可以在国家监察委员会与最高人民检察院共同出台职务犯罪案件办理协作机制的前提下，对非留置案件移送审查起诉相关程序进行规定，即：对职务犯罪案件调查完毕移送检察机关审查起诉前，如果属于非留置案件的，在案件移送前15天应当邀请检察机关提前介入，对案件在移送后是否需要采取取保候审、监视居住、逮捕等刑事强制措施进行审查。非留置案件正式移送时，检察机关在移送当天即根据提前介入审查的情况，对职务犯罪案件涉案人员决定采取相应的强制措施，并交由公安机关执行。

（二）非留置案件移送后赋予检察机关必要的强制措施审查期限

建议在检察机关《刑事诉讼规则》修改过程中，对监察机关移送的非留置案件，赋予检察机关自移送之日起3至5日内作出是否适用和适用何种强制措施决定的审查期限，即：监察机关非留置案件移送检察机关审查起诉后，检察机关应当在3日内进行刑事强制措施适用审查并作出决定，案件情况特殊的可以延长1-2日，非留置案件强制措施审查期限不计入审查起诉的期限。

（三）比照《刑诉法》关于留置案件移送的规定对非留置案件移送时的衔接进行明确

建议在《刑诉法》适用解释或者刑事诉讼规则中规定，对于监察机关移送起诉时未采取留置措施的职务犯罪案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行采取取保候审的强制措施。对于采取取保候审的强制措施后，需要变更强制措施的，可以通过羁押必要性审查程序予以解决。

（四）对于符合认罪认罚适用条件的非留置案件可以进行特别规定

《刑诉法》认罪认罚程序中并未限制适用认罪认罚程序的案件种类，监察机关移送的案件符合条件的自然可以适用认罪认罚程序。对此建议，由检察机关与监察机关、法院共同出台办案协作机制进行规定。监察机关对于非留置案件，符合认罪认罚程序适用条件的，如果被调查人在调查阶段愿意适用认罪认罚程序，可以在监察机关的讯问笔录中载明（《监察法》第三十一条中监察机关对涉嫌职务犯罪的被调查人提出从宽处罚建议的规定也为监察机关调查的职务犯罪适用认罪认罚程序提供了依据）。在非留置案件移送时，监察机关应当将上述材料随案移送，并在移送起诉意见书中写明建议案件适用认罪认罚程序，并由监察机关出具情况说明，主要说明非留置的被调查人在非留置期间配合案件办理的状况。此种情况下，检察机关可自主选择对非留置的被调查人在移送时是否采取及采取何种刑事强制措施。

同时，案件移送后，在讯问犯罪嫌疑人，告知其享有的诉讼权利和认罪认罚可能导致的法律后果，以及听取犯罪嫌疑人、辩护人等对适用认罪认罚程序的意见并记录在案后，直接适用认罪认罚程序，从快作出处理。此外，针对非留置职务犯罪案件移送后以判处三年有期徒刑以下刑罚为主的实际，根据《刑诉法》关于速裁程序的规定，如果属于基层法院管辖，且被告人认罪认罚，案件事实清楚，证据确实、充分的，检察提起公诉时可以在征求监察机关意见的基础上，建议基层人民法院适用速裁程序审理。