近年来，随着舟山大桥经济时代的来临，舟山新区的成立，定海区外来务工人员逐年递增。根据定海区人普办公布的第六次全国人口普查数据显示，全区常住人口为46.42万人，区外流人口为12.78万人，占全部常住人口的27.5%。[1]外来人员的大量涌入给定海区的经济社会发展带来活力和动力的同时，也带来了一些社会问题，尤其是外来人员犯罪现象成为影响本区社会治安稳定的一个重要因素。本文旨在通过对定海区外来人口犯罪情况的分析，找出其变化发展规律，并提出相关管理和预防措施，以其对有效控制外来人口犯罪，促进定海区经济社会和谐发展有所裨益。

一、定海区外来人员犯罪总体情况及特点

2009年至2011年，定海区人民检察院审查起诉各类刑事犯罪案件分别为326件616人、308件550人、377件595人，其中，外来人员犯罪案件分别为143件、138件、174件，分别占同年起诉案件总数的43.87%、44.80%、46.15%；外来犯罪人员数分别为284人、269人、258人，分别占同年犯罪总人数的46.10%、48.90%、43.36%。（见图表一）外来人员犯罪主要有以下几个特点：

 （图表一、2009-2011年定海检察院起诉外来人员与本地人员案件数、人数对比情况）

     （一） 从犯罪主体分析，首先，外来人员犯罪总体呈现低龄化、低学历、低收入三个特征。第一，从年龄结构上来看，涉案外来人员多为青壮年，35岁以下占到外来人员犯罪总人数的79.58％，而相同年龄段本地人的比例只有55.42％，外地人犯罪低龄化更加突出，其中，又以18-25岁外来人员犯罪率最高（见图表二）；第二，从文化结构来看，初中及以下文化水平外来人员犯罪的占94.45％，而相同文化层次的本地人犯罪的比例只有78.95％；第三，从身份职业来看，外来犯罪人员主要是农民和无业人员，占外来人员犯罪总数的87.42％，他们的职业导致他们收入水平总体偏低。

 （图表二、2009-2011年定海检察院审查起诉的本地犯罪人员和外地犯罪人员年龄分布表）

其次，从外来犯罪人员的来源地分析，2009年至2011年，我区起诉的811人外来犯罪人员来源地涉及全国26省、直辖市、自治区，犯罪情况突出的高危省份前五名分别为安徽省、河南省、贵州省、湖南省、湖北省（见图表三），而我市外来人口来源省份排名居首位的是安徽省，其次是河南、浙江省其他各地市（主要来自台州和宁波）、四川、江苏、湖北、湖南等，就安徽籍外来人员为例，总量越大，导致犯罪人数越多，实际上，安徽籍犯罪人员只占安徽籍外来人员的0.2%，河南籍犯罪人员占河南籍外来人员的0.3%，犯罪率最高的是贵州省，其占贵州籍外来人员的0.8%。

（图表三、2009-2011年定海检察院审查起诉的外来犯罪人员来源地分布表）

（二）从犯罪类型分析，首先，外来人员涉嫌盗窃、抢劫等侵财类案件问题仍十分突出。仅以盗窃罪提起公诉的外来人员就有351人，占外来人员犯罪的43.28％，而本地人中犯盗窃罪的只占本地人犯罪的18.63％。而外来人员涉嫌“两抢一盗”犯罪所占的比例也很大，共计628人，占外来犯罪人员总数的77.44%，以暴力或非暴力的方式非法占有他人财产是外来人员犯罪的显著特点。

其次，外来人员犯罪逐渐出现犯罪类型多样化发展的趋势。外来人员犯罪案件类型占居前七名的分别是盗窃罪、寻衅滋事罪、抢劫罪、交通肇事罪、危险驾驶罪、故意伤害罪、开设赌场罪，说明外来人员涉嫌妨害社会管理秩序罪、危害公共安全罪也占很大比例。

（三）从犯罪形式分析，外来人员结伙作案、连续作案特点明显。马克思曾说“犯罪是孤立的个体反对统治阶级的行为”，那么这些孤立的个体结成团伙，对社会的危害性就更大了。外来人员犯罪主要是以宗族、血缘、乡土和村落为纽带结成团伙，快进快出流窜作案，之所以采取这种拉帮结派、结伙作案的形式，一都是自己人，融洽、心齐，作案成功率高；二是亲朋好友，即使被抓，宁可一人承担也要保护其他共犯不受打击。三年间，外来人员共同犯罪占25.03％是，而本地人员犯罪中共同犯罪率为20.21%。近年来，部分外来人员来到本地后不寻找工作或找不到工作，为了寻求保护伞或落脚点，外来人员与本地人相互勾结实施犯罪也出现逐渐增多的趋势。

（四）从犯罪时间特征分析，外来人员犯罪具有明显的季节起伏性特征。数据显示，每年10、11、12月是定海检察院受理外来人员犯罪的高峰期，每年3、4、5月外来人员犯罪受案率相对较低（见表四），说明在本区外来人员犯罪高峰期一般是春节前，春节后外来人员犯罪率相对较低。出现这种季节起伏性的原因还是在于外来人员犯罪以外来务工人员为主。中国传统的春节，对于外来人员来说是在辛劳的一年中唯一的假期，也是他们回到阔别许久的家庭，履行为人子女、夫妻、父母的责任的机会，因此回家过年成为迫切需要钱的最大理由，因此，导致临近春节外来人员涉嫌侵财性犯罪的比例就大幅上升。春节后，外来务工人员开始陆陆续续返回定海，这段时间外来人员犯罪率降低，但随着时间的推移，外来务工人员又渐渐因为工作的不如意、不固定，使很多人又走上了犯罪道路。

（图表四、定海区检察院2009-2011年每月受理外来犯罪人员数）

（五）从适用羁押措施情况来看，第一，外来人员犯罪后适用逮捕强制措施比例较高。调查显示，2009年至2011年，外来人员和本地人员犯罪后适用逮捕措施分别为728人和565人，外来人员逮捕人数占外来人员犯罪总人数的89.77%，而本地人逮捕人数只占本地犯罪总人数的59.47%。第二，外来犯罪人员缓刑适用率较低（见图表五）。产生这样结果的原因有很多，主要是外地人员的特点也决定了适用非羁押措施风险过高，他们没有固定职业、住所，流动性强，通常没有足以提供担保的财产，也没用符合条件的保证人，从而导致一旦适用逮捕以外的强制措施，很难保证犯罪嫌疑人不脱逃，而适用缓刑后又无法进入当地的社区矫正体系，无法实现对外来犯罪人员的惩罚与教育，使他们成为社会的不安定因素。

（图表五、外来犯罪人员与本地犯罪人员适用缓刑比例的对照图）

二、外来人员犯罪的原因分析

外来人员由农村来到城市，随着社会生活内容的改变，其社会角色也必然发生变化，但由于其自身的性质和特点，又不能融入到城市中，虽然脱离了原来的农村生活环境，却不能摆脱农民的身份；虽然生活在城市环境之下，却不能完全脱离其农村的背景，从而成为游走于农村与城市之间的“边缘人”，加之舟山正处于大开发、大跨越时期，许多的社会关系也还未理顺，导致外来人员在本地的社会体系社会地位尚不明确，基本权利保障仍有缺失，以及外来人员自身社会责任的淡漠，道德、人生价值的冲突等都是导致他们犯罪的根本原因。

(一)外来人员物质基础相对薄弱，导致部分外来人员价值取向出现偏差。“贫困不会产生犯罪，但对贫困的不满却会而且奇怪地足以产生犯罪”[2]。犯罪学理论认为，社会贫富差距越大，社会底层成员就越发感觉到自己贫困，继而产生强烈的被剥夺感。人的相对剥夺感[3]越强，犯罪的可能性越大。外来人员从经济、文化相对落后的地区和农村来到城市后，由于自身条件所限和城市就业形势严峻，往往很难找到工作，即便找到也主要集中在劳动密集型行业和传统服务业，从事低技能的体力工作，一般他们的工作环境差，居住条件差，经济收入差，而且他们的工作流动性大、不稳定，多数以“短工”模式出现，他们仍处在社会的较低阶层。同时，城市对外来人员就业的限制以及一些城市居民对外来人员的歧视、排斥，使得部分外来人员无法融入城市生活。当这些人面对进入城市后的种种不适应和各种困难，不能实现预期的目标时，由此导致的精神压力、心理失衡常常会通过犯罪行为释放出来。

（二）外来人员文化程度较低，法律意识不强，道德观念的冲突使部分外来人员迷失自我，行为自律降低。外来人员从欠发达地区来到经济发达的城市后，生活环境发生了变化，家庭、道德等一系列制约犯罪的因素也大大减少，容易导致外来人员无视社会规范，引发犯罪。第一，传统家庭结构解体，外来人员一般个体先来定海工作，与其他家庭成员相互分离，待自身安定后才接家人过来同住，在孤身奋斗期间，与家庭成员间不能够频繁地联系沟通，亲情观念相对淡化，家庭关系处于不稳定状态，家庭成员之间的情感联系弱化。第二，道德约束减弱。外来人员多来自农村或者欠发达地区，在他们原先的生活环境中，人与人之间常有一种相互依赖的关系，行为人在一定程度上顾及家庭成员、亲朋好友、乡邻等的评价，比较在乎声誉，因此能够约束自己行为，犯罪现象较不易发生。来到城市新的环境，由于感受到本地人对外地人的冷漠、偏见、歧视乃至敌视情绪，外来人员很难与周围建立密切联系，在一个相对陌生的环境中，他们道德上的约束感降低，心理上的顾忌减少，容易滋生犯罪行为。第三，法律意识不足。法律意识是约束人们防止犯罪的重要因素。外来人员法律基础薄弱，同时也缺乏接受本地法制教育和宣传的渠道，因此，对某些行为的社会危害性和应负的法律责任缺乏足够和清醒的认识，在经济、生活遇到困难时，禁不住外部诱惑，很容易走上犯罪道路。

（三）城市对外来人员相关的制度和管理不完善，城市对外来人员的亲和力不够，加剧了外来人员淡漠心理，导致矛盾冲突机会的增多。第一，服务管理思路不适应新形势。在城乡一体化进程加速的今天，外来人员已经成为城市中一个重要群体，他们规模庞大，作用突出，各种合理需求也在不断增长。而目前外来人员服务管理工作已经不能适应新的形势，主要存在两个认识误区：一是歧视和不平等。政府部门对外来人员的服务管理区别于城市居民，在处理相关矛盾问题时，管理部门往往会偏袒本地居民，外来人员合法权利得不到实质性保护，突出表现在社会保障、劳动就业保障等方面。二是限制和拒绝。当地政府往往从本地利益出发，片面强调维护社会稳定和净化城市环境，对外来人员实施种种限制政策。对外来人员的管理还停留在管理、控制、打击的阶段，缺乏服务、疏导、帮助的理念。这种对外来人员限制、不信任的态度，也引发了外来人员的对立抵抗情绪。第二，政府服务管理职能发挥不充分。对外来人员的服务管理主要以公安部门为主，而其他相关部门没有相应的常态机制，服务管理滞后凸显。一是社会保障缺乏，外来人员的社会保障、劳动保障机制不健全，在就业、居住、就医、子女教育等基本民生方面，合法权益保障力度不够。二是房屋租赁管理缺位。城市房屋租赁业发展迅速，出租房屋已经成为外来人员的主要落脚点，实践中，由于出租房屋管理不到位，导致部分违法外来人员利用出租屋进行窝藏赃物、制假贩假等违法犯罪活动。

三、对外来人员犯罪的综合治理

外来人员犯罪不仅仅是一个法律问题，而且也是一个复杂的社会问题，它涉及体制、政策、管理等多方面原因，控制外来人员犯罪是一项综合治理工程，需要在党委的领导下，和各相关部门相互协作、齐抓共管。

（一）树立外来人员犯罪控制的新观念。

第一，改变以往总把外来人口当成影响社会治安的消极因素，把他们作为防范重点的管理模式，毕竟，外来犯罪人员只占外来人员的一小部分，而且，外来人员中违法犯罪的多是些居无定所、没有固定职业的少部分人员。本院2011年的统计数据显示，外来犯罪人员中有123人在舟山有固定住处，占当年全部外来人员犯罪的47.67%，但只占定海全部外来人员的0.096%，绝大部分外来人员的融入为本区提供有效的劳动力，所以，政府部门要从统筹城乡发展的战略高度出发，树立“舟山新居民”的理念，给外来人员以市民待遇，消除外来人员和本地居民的隔膜，减少诱使外来人员犯罪的心理因素。

第二，政法机关树立平等保护理念，严格贯彻宽严相济的刑事司法政策。一方面，该严则严，对外来人员中严重的暴力犯罪，惯犯、累犯、流窜作案犯罪一定要严厉打击。这部分人员是社会的不稳定的因素，及时发现及时处理，能有效消除影响当地经济和社会发展的消极因素；另一方面，做到宽严相济，对外来人员中的未成年人犯罪、初犯、偶犯、过失犯、主观恶性较小、犯罪情节轻微的犯罪，后果一般的“民转刑”案件、加害方和受害方已经和解，或者加害方真诚悔罪、积极赔偿并得到谅解的轻微犯罪案件，采取轻缓的刑事政策从宽处理。当然，实践操作中，也需要政法机关工作人员花更多的精力去调查了解外来犯罪人员的量刑情节，检察机关在作出不捕、不诉决定后更要做好后续的跟踪调查。

第三，防治结合，积极开展外来犯罪人员社区矫正和帮教工作，外来犯罪人员社区矫正和帮教工作的缺失首先导致检察院、法院不敢轻易作出不起诉决定、判处缓刑，就我院近三年来作出的不起诉决定人数来看，外来犯罪人员经过审查以后最终作出不起诉决定的只有5人，占全部不起诉人数的9.4%，所占比例甚微，当然，外来人员来舟山后，也要及时的办理暂住证，方便进入社区统一管理系统；其次，社区矫正和帮教工作可以帮助减少外来人员重新违法犯罪。一些外来犯罪人员已经在舟山安家落户，在一些偶发性犯罪、激情犯罪服刑完毕后，往往不愿返回原籍，而是滞留在舟山，因此要进一步加强对外来刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作，在外来人口人员刑满释放、解除劳动教养后对其行踪要做好衔接，一旦其滞留舟山，要落实力量进行社区控制，做到不漏管、不失控，特别要重点做好有可能重新违法犯罪人员的防范管理工作，同时还要广开外来刑满释放、解除劳教人员的就业渠道，动员社会各方面力量做好帮教矫治工作，尽可能地减少其重新违法犯罪的可能。

（二）构建外来人员犯罪的社会治安防控体系。

第一，加强对外来人员的法制宣传教育。采取宣传版面、组织人员等方式到全区一些外来人员集聚地进行巡展、宣讲，做好法制与防控犯罪的宣传教育，增强外来人员的法律意识和提高辨别是非的能力，动员他们承担起公民的义务和责任。从我院统计的外来犯罪人员在定海的暂住地来看，临城街道、城东街道、盐仓街道是外来犯罪人员居住率比较高的几个街道，其中，临城街道的惠民桥社区、万三村、城东街道的大洋岙社区、甬东村、盐仓街道兴舟社区外来人员犯罪相比比较严重，这些社区（村）应高度重视此现象，采取相应措施来遏制本地区外来人员犯罪的高发态势。同时，也要加强对外来人员所在单位、社区和本区居民的法制宣传教育，努力消除本地居民对外来人员的排斥、歧视心理，消除对立，减少矛盾，关心外来人员，形成齐抓共管、群防群治的局面。

第二，加强对外来流窜作案人员的管理。外来犯罪人员中有60%属于流窜作案，在定海没有固定居所，所以加强对外来流窜作案人员的管理能有效遏制外来人员犯罪率。具体措施有：一是依托海岛地理优势，进一步做深、做精、做强以岛际进出口卡点和巡逻守候为重点的“铁桶工程”，通过对外来犯罪人员抓获途经分析，设卡巡逻在打击流窜作案犯罪方面已作用明显，且潜力巨大，建立设卡巡逻专业队伍，制定设卡巡逻工作规范，促进“铁桶工程”不断完善；二是紧紧围绕“销”字，不断完善全市范围的销赃控制网络建设。对典当行、金银加工店、废旧物品回收站和二手手机市场等重要阵地，实行刑、治共建共管，严密嫌疑控制，封杀销赃活动；三是加强对中低档旅馆的管理和监控。由于中低档旅馆普遍存在利益至上、价格低廉、从业人员素质低、登记制度执行不严等特性，因此易于被外来犯罪人员所利用。因此，完善旅馆业管理机制，进一步规范中低档旅馆管理，确保旅馆业信息渠道的畅通。

第三，加强对外来暂住人口的管理。在服务好、引导好外来暂住人口的同时，也要加强对这部分人员的管理。具体措施有：一是由专门机构对初次来定海的外来人员发放登记手册，凭册租房、求职，进一步提高外来人员的登记办证率，减少漏管率；二是依托网格化管理，加大工作力度，对辖区内的外来人员实行档案化管理，为每一人或每一户登记台帐，记录详细情况，掌握外来人员生产生活状况，了解他们的需求，做好日常登记、管理工作；三是加强对出租房的管理，以“谁出租、谁负责，谁受益、谁负责”为原则，落实出租房主的责任，增强房主的责任心；四是引导外来人口自我管理。外来人员往往以亲戚、同乡为纽带聚居生活在一个区域，相对容易了解外来犯罪人员的情况，有着发现、预防外来人员犯罪的优势，因此可以选择素质相对较高的外来人员参与对外来人员的管理，共同维护社会稳定。